Affitto monolocale mansardato completamente arredato in Piazza Vittorio Veneto a Torino

La capitale reticolare è una cosa seria

Il  dibattito politico di questi giorni sul trasferimento di alcuni ministeri a Milano mi ha riportato alla memoria una recensione che scrissi nel 2003, dedicata al Quaderno della Fondazione Agnelli intitolato "La capitale reticolare" (pubblicata sull'allora sito della Lega Nord di Torino www.padania.to.it.)

Considerata la sua rinnovata attualità, mi permetto di riproporre tale recensione ad un pubblico più vasto, sperando che la sua lettura sia strumento utile a far comprendere come l'idea della capitale reticolare sia una cosa seria, e non una trovata da avanspettacolo (a questo è stata infatti ridotta dal duo Bossi-Berlusconi) per raggranellare qualche voto in più in vista del secondo turno delle amministrative di Milano, dove la Sig.ra Moratti e la banda dei partiti che la sostengono rischiano di perdere il controllo sui lucrosi business cementizi che stanno devastando il tessuto urbano della Città.

Occorre purtroppo notare che il livello delle argomentazioni chi si oppone al mistificante progetto leghista di trasferire alcuni ministeri al nord non sia migliore di quello dei suoi sostenitori, a testimonianza del generale degrado della politica italiana.

Maurizio Gasparello

23 maggio 2011

I Quaderni della Fondazione – Edizioni della Fondazione Giovanni Agnelli: La capitale reticolare

 “Il problema di allargare l’«effetto capitale», vale a dire trasferire in altre città parti considerevoli delle funzioni dello stato (e del parastato) centrale, si sta ponendo in Europa in modo concreto.

(…) la linea della rilocalizzazione di funzioni delle capitali è diversa e indipendente da quella del decentramento amministrativo. Ma non è affatto incompatibile con quest’ultima.

(…) L’esperienza europea propone numerosi esempi di disseminazione delle funzioni di capitale tra numerosi poli, chiamati a dar vita a una rete diffusa di competenze di rango nazionale, a una capitale, appunto, «reticolare».”[1]

La proposta di costituzionalizzazione di Roma Capitale introdotta dalla nuova riforma del titolo V della costituzione, che ha spinto il Ministro Bossi a formulare un’ipotesi di bilanciamento attraverso l’istituzione di quattro «vicecapitali», tra cui Milano, riportata di grande attualità il «quaderno» della Fondazione Giovanni Agnelli dedicato a «La capitale reticolare», pubblicato nel 1993. Come potremo vedere, il campo di osservazione della ricerca arriva a coinvolgere anche altri aspetti di scottante attualità, come il trasferimento della direzione di RAI 2 a Milano. La tesi di fondo oggetto della predetta pubblicazione ha, infatti, una portata decisamente più ampia rispetto all’idea di trasferire alcune funzioni ministeriali da Roma ad altre quattro «vicecapitali», ed è il risultato di uno studio volto a dare risposte alle seguenti domande:

• È giusto che Roma sia la sede di tutte le principali funzioni e istituzioni nazionali?

• Come può la congestionata capitale d’Italia essere davvero efficiente, se continua a ospitare praticamente tutti i ministeri, commissioni, agenzie, direzioni di enti pubblici, parapubblici e di imprese a partecipazione statale?

• Come si spiega quest’ennesima anomalia che vede l’Italia delle «cento città», indifferente alla sua storica eredità di pluralismo urbano, perseguire un modello di esasperata centralizzazione mentre il resto d’Europa viaggia nella direzione opposta?

• È possibile realizzare anche nel nostro paese un modello di «capitale reticolare»?[2]

L’esperienza europea pone un primo termine di confronto sulla possibilità di disseminare le funzioni ora accentrate su Roma tra numerosi poli, con la creazione di una rete diffusa di competenze di rango nazionale denominata, appunto, «capitale reticolare».

In Gran Bretagna il decentramento inizia nel 1963, con lo spostamento da Londra verso il resto del paese di trentaduemila posti di lavoro, con ulteriori decentramenti di treuntunomila addetti nel 1973 ed altri diciassettemila nel 1990. Le delocalizzazioni hanno riguardato le strutture di interi ministeri: il Dipartimento per il Lavoro e l’occupazione ha la sua sede principale a Sheffield, il Dipartimento per la Sanità e la sicurezza sociale si divide fra Leeds e Newcastle. Il processo di ristrutturazione è continuato con i governi conservatori thatcheriani e, purtroppo, la ricerca della Fondazione Agnelli, ferma al 1993, non prende in considerazione gli effetti che si sono avuti in seguito al processo di Devolution varato dal governo del laburista Blair.

In Francia la politica di decentralizzazione ha avuto punte di ancora maggiore incisività. Oltre a provvedimenti in senso negativo, quali i limiti alle concessioni edilizie per uffici e centri direzionali nell’area di Parigi, si è provveduto a spostare anche le sedi di funzioni non strettamente ministeriali: dopo aver portato in grandi e medie città di provincia le sedi di numerose attività di ricerca, sono stati interessati a trasferimenti anche settori delle «grandes écoles»: le nuove sedi hanno costituito il nucleo di numerosi tecnopoli che si sono innestati su una vasta area del territorio francese. Non solo: la struttura direzionale delle ferrovie è stata in parte portata a Lione, la compagnia aerea di bandiera si è decentrata su Nizza, l’Ecole nationale d’administration è stata trasferita a Strasburgo. Migliaia di posti di lavoro sono stati spostati al seguito di funzioni quali l’Agenzia per l’ambiente, le amministrazioni dei monopoli di stato, altre attività di ricerca e formazione, enti centrali del settore militare. Sono state riservate a città intermedie sedi di attività europee e internazionali: Lione per le sedi centrali dell’Interpol e di Euronews, Grenoble per la sede delle ricerche nucleari europee, Tolosa per le attività spaziali dell’Esa: il tutto mirato alla creazione di poli nazionali di eccellenza nelle metropoli regionali.

In Germania, i casi più famosi di decentramento sono, dopo la riunificazione, la Bundesbank a Francoforte, la Corte federale di giustizia a Karlsruhe, l’Istituto centrale di statistica a Wiesbaden e l’Istituto federale per il commercio estero a Colonia.

Ci sono almeno tre ordini di motivi per i quali occorre rompere con il passato e passare al modello di «capitale reticolare» diffuso in Europa:

1. L’innovazione tecnologica (reti informatiche, archiviazione ottica, abbattimento costi di trasporto e delle telecomunicazioni, alta velocità ferroviaria) rendono superfluo l’accentramento delle funzioni nazionali in un’unica capitale;

2. vantaggi economici e di efficienza: come il risparmio sui costi legati alla logistica (affitti) e al costo generale dei servizi. Con la delocalizzazione è inoltre possibile ottenere una maggiore autonomia della funzione amministrativa dal controllo politico: è infatti storicamente provato che la collocazione romana facilita il controllo politico delle funzioni di governo, comprese quelle che dovrebbero restare autonome;

3. decongestionamento di Roma con corrispondenti maggiori opportunità di crescita delle altre città. Noi ci permettiamo di aggiungere che la ridistribuzione del pubblico impiego della capitale su altre città assume anche una funzione anti-ciclica, a livello di ecosistema economico, soprattutto nei centri, come Torino, particolarmente esposti alle congiunture economiche negative.

Adottare il sistema di «capitale reticolare» significa portare a livello europeo 10-15 città, cogliendo inoltre l’occasione per aumentare il livello di razionalizzazione, modernizzazione e trasparenza dell’azione pubblica, nonché una maggiore diffusione e condivisione del senso dello stato sul territorio.

La ricerca prosegue quindi con una dettagliata esposizione delle esperienze di decentramento avvenute in Germania, Gran Bretagna e Francia, rispettivamente a cura di Klaus R. Kunzmann, J. Neill Marshall, Patrice Melé.

Nella parte finale del «quaderno» l’attenzione si concentra sul caso italiano, con alcune osservazioni che, effettuate in tempi non sospetti (ricordiamo che la ricerca risale al 1993), ci riconducono a molte delle battaglie, passate e presenti, della Lega.

Nel capitolo «Decentramento e centralismo in Italia: tendenze e strategie», di Mario Rey, possiamo infatti leggere:

“(…) Roma viene comunemente associata a una cultura mediterranea più che a una cultura europea di tipo industriale o postindustriale. Le aree economicamente e socialmente trainanti del paese sono altrove (…). Roma è quindi ancora fortemente caratterizzata nei suoi connotati economico-sociali dalla presenza di una burocrazia centrale, alimentata dalle regioni centro-meridionali. Non è certo da quest’area del paese che derivano i migliori esempi di costume, funzionalità e innovazione amministrativa, come dimostra anche la ben diversa tradizione, in termini di ruoli e responsabilità, degli enti locali centro-settentrionali e meridionali. (…) non si possono tacere le tensioni che tale stato di cose ingenera, specie quando una parte del paese vede la propria capitale risentire troppo degli influssi dell’altra metà: è difficile che in questo clima possa essere riconosciuto a Roma un «primato», un «ascendente», una «leadership» che dir si voglia.

(…) le più recenti scuole di economia della politica (…) hanno sottolineato i gravi rischi di collusioni dovuti all’eccessiva concentrazione anche tra poteri che nel disegno costituzionale dovrebbero essere competitivi e controbilanciarsi, ovvero la minore trasparenza che è consentita da un sistema centralizzato fra centri decisionali di governo pubblico e gruppi di interesse; di qui il rimedio del decentramento per correggere l’espandersi dello stato-Leviatano.”[3]

Il decentramento è inoltre scelta politica indispensabile per compensare le tendenze spontanee che portano ad una progressiva centralizzazione. Tra le motivazioni di queste tendenze ricordiamo:

Ø      (…) le istanze redistributive in senso meno nobile, quali quelle proprie della corporativizzazione della società e dello stato (…): la centralizzazione consente in massimo grado di diffondere e rendere meno trasparenti e percepibili i costi dei benefici ottenuti da gruppi ristretti di destinatari e che su di essi si concentrano. Costi diffusi e benefici concentrati sono il terreno favorevole su cui si incontrano gruppi di interesse e potere politico e burocratico. Il fatto che questo processo sia localizzato fisicamente e concentrato istituzionalmente ne agevola sensibilmente lo svolgimento (…);

Ø      la centralizzazione del sistema tributario [degli anni ’70] costituisce a mio avviso una delle dimostrazioni più palesi del divario tra le dichiarazioni di intento da un lato e dall’altro le operazioni che effettivamente sono capaci di incidere sulle realtà istituzionali, sociali ed economiche. Sostengo che, a fronte dei conclamati programmi di decentramento dei quali si dicono sostenitrici le forze politiche, burocratiche, economiche, sociali e sindacali del paese, l’arrière pensée effettivo di tutte questi componenti porta alla centralizzazione. Si pensi che nell’arco di meno di dieci anni sono state promosse nel nostro paese riforme istituzionali (…) orientate nel senso del marcato trasferimento di responsabilità funzionali dallo stato alle regioni e agli enti locali. Tuttavia, (…) chi paga il conto, alla fine raccoglie il potere, e più si affida il compito di pagare al governo centrale, più alla fine il potere andrà inevitabilmente in quella direzione.

La riforma tributaria ha attuato in tal senso una delle più drastiche manovre di centralizzazione non solo finanziarie ma (…) anche istituzionali, regolamentari e organizzative mai realizzate da un moderno stato industriale. (…) Vi è stato un colludente concorso di componenti animate fondamentalmente da varie motivazioni: per i grandi comuni, per la DC meridionale e per il PCI il tentativo, riuscito, di dissociare il potere di spesa dalla responsabilità di reperire i mezzi di copertura; per le burocrazie centrali, lo sforzo di aumentare  il controllo sui flussi di spesa statale e di evitare il confronto non sempre favorevole con gestioni tributarie decentrate; per le forze economiche e sindacali, la maggiore capacità di esercizio di attività lobbistiche consentita dalla concentrazione delle scelte finanziarie in poche sedi decisionali;

Ø      (…) negli ultimi decenni vi è stato un progressivo spostamento di comparti decisionali (amministrazione, finanza, relazioni sindacali, relazioni esterne e così via) dalle sedi periferiche, coincidenti per lo più con le sedi di origine o con le sedi di produzione, verso la città di Roma. (…) Due le motivazioni presumibili di questo spostamento: in primo luogo la necessità per il management pubblico di essere prossimo alle sedi di decisione politica; in secondo luogo la nomina politica dei vertici aziendali che si orienta nella stessa direzione.[4]

La conclusione è che il decentramento è assolutamente necessario per ridurre gli eccessi di politicizzazione e di socialismo reale che si sono stratificati nei decenni passati in molti comparti della vita sociale.

Nel breve ma incisivo capitolo di Giuseppe Gario, «Reinterpretare il sistema urbano italiano», troviamo la giustificazione storica dell’idea di avere una «capitale a rete». Ricordiamo che la pubblicazione è del 1993 e riportiamo testualmente: “In Padania, ad esempio, si può constatare l’esistenza di una molteplicità di capitali storiche, che rendono complesse le regioni stesse e rimangono importanti riferimenti per le culture locali. In Piemonte la configurazione presabauda ha lasciato tracce rimarchevoli, mentre in Lombardia l’istituzione della città metropolitana milanese sembra aver ridato vigore a un antagonismo che lascia senza parole gli studiosi del territorio. In effetti, la Padania è stata reiteratamente segmentata in senso nord-sud, quasi a incanalare il settentrione europeo verso la strettoia a imbuto della penisola italica, dando luogo a culture e abitudini molto differenziate ma complementari, anche perché nel corso dei secoli sono stati scoperti i concreti vantaggi del reciproco adattamento. (…) L’idea di una capitale condivisa (anche come espressione di una visione non provinciale delle cose) potrà rivelarsi una brillante intuizione, se sarà organizzata e attuata con un minimo di efficienza organizzativa e di efficacia culturale. Potrebbe essere l’idea vincente, rispetto a un perdurante e stanco centralismo che si traveste da decentramento, ma anche rispetto a un’ipotesi federalista del tutto insufficiente a formare una classe dirigente all’altezza dei tempi”[5].

Nel capitolo finale, «Il significato della questione costituzionale della capitale», di Gustavo Zagrebelsky, si nota come “la capitale in senso proprio e pieno, sempre dal punto di vista costituzionale, è contemporaneamente capitale politica, economica e culturale. Quando uno di questi tre aspetti inizia effettivamente a mancare o quando, nella percezione collettiva e nei processi psicologici sociali, non si riconosce più la legittimità della funzione di «capitale» in uno di questi tre settori, allora nasce il problema costituzionale perché la capitale, da elemento di integrazione, si trasforma in elemento di disintegrazione dell’unità della vita collettiva.

Il momento storico che viviamo in Italia (…) dimostra proprio questo: Roma capitale non è più elemento di integrazione, ma è divenuto elemento di disintegrazione o di divisione potenziale”[6].

Zagrebelsky nota inoltre come, dal punto di vista del diritto costituzionale, la nostra costituzione, sul problema della capitale, “per nostra fortuna” non dice assolutamente nulla, a differenza di molte altre costituzioni che contengono un articolo specifico sulla capitale: la nostra probabilmente tace perché, nel 1946-47, il problema non esisteva. “Una capitale ci deve essere, ma la costituzione non ci dice in cosa debba consistere la capitale né quale città debba esserlo.(…)In altri termini, Roma non ci è imposta, anche se il suo ruolo di capitale pare un dato indiscutibile, a meno che si pensi, come alternativa, a Pontida ”[7]. E perché no? ☺☺☺

Ma, tornando al diritto costituzionale, quali sono le funzioni che, essendo collocate in un luogo, lo definiscono come capitale? Il moderno diritto costituzionale europeo ci porta a dire che la capitale è il luogo del sovrano, inteso come collocazione degli organi politici più elevati: parlamento, governo, presidente della repubblica.

Per il resto nulla osta, dal punto di vista del diritto, all’ipotesi di «capitale reticolare» in esame nella ricerca della Fondazione Agnelli. Non solo, ma Zagrebelsky ci ricorda anche come “l’utilizzazione dei sistemi di comunicazione informatica, rispetto a quelli di natura interpersonale - un poco «mediterranei», come dice Gianfranco Miglio - potrebbe comportare notevoli vantaggi sul piano dell’oggettività, della trasparenza e della documentabilità in ogni momento dell’azione amministrativa”[8].

Maurizio Gasparello

04/05/2003

Fondazione Giovanni Agnelli

via Giocosa 38, 10125 Torino

Tel: (+39) 011.6500.500 – Fax: (+39) 011.6502.777

http://www.fondazione-agnelli.it/

e-mail: staff@fga.it

IL VOLUME COMPLETO IN FORMATO .PDF